การแสวงหาผลประโยชน์ทางธุรกิจของนักการเมือง

ในการเข้ามาดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้น นักการเมืองจะได้รับมอบหมายอำนาจเพื่อที่จะปฏิบัติหน้าที่ในการบริหารประเทศ อำนาจดังกล่าวได้แก่อำนาจในการกำหนดนโยบายทางด้านเศรษฐกิจและสังคม อำนาจในการกำหนดงบประมาณแผ่นดิน ตลอดจนอำนาจในการแต่งตั้งบุคลากรระดับสูงให้เข้ามาปฏิบัติหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐและรัฐวิสาหกิจ

การคอร์รัปชั่นที่ผิดกฎหมายกับการคอร์รัปชั่นในเชิงจริยธรรม

การใช้อำนาจในการบริหารประเทศดังกล่าวย่อมส่งผลกระทบต่อกลุ่มบุคคลต่างๆในสังคมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้  เช่น นโยบายในการลดภาษีนำเข้าเหล็กแผ่นรีดร้อนหรือรีดเย็นจากต่างประเทศย่อมเป็นการเอื้อผลประโยชน์ให้แก่ผู้ที่ใช้เหล็กแผ่นเป็นวัตถุดิบในการผลิตสินค้าหรือเป็นวัสดุในการก่อสร้างซึ่งจะทำให้ต้นทุนต่ำลง ประชาชนทั่วไปในฐานะของผู้บริโภคขั้นสุดท้าย (final consumers) ย่อมได้รับผลประโยชน์ด้วยเช่นกัน ในทางตรงกันข้าม การขึ้นภาษีนำเข้าเหล็กแผ่นเพื่อคุ้มครองอุตสาหกรรมภายในประเทศย่อมส่งผลให้ราคาเหล็กแผ่นนำเข้าแพงมากขึ้น ทำให้ไม่สามารถแข่งขันกับเหล็กที่ผลิตในประเทศไทยได้ มาตรการดังกล่าวจึงเป็นการเอื้อผลประโยชน์โดยตรงให้แก่ผู้ผลิตเหล็กแผ่นในประเทศ โดยผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมปลายน้ำที่ต้องใช้เหล็กแผ่นเป็นวัตถุดิบในกระบวนการผลิต เช่น ท่อเหล็ก เฟอร์นิเจอร์ อุปกรณ์ไฟฟ้า ฯลฯ และประชาชนทั่วไปเป็นผู้เสียประโยชน์ แม้อุตสาหกรรมปลายน้ำดังกล่าวจะได้รับผลกระทบในทางลบต่อนโยบายการคุ้มครองอุตสาหกรรมต้นน้ำ แต่บ่อยครั้งก็ไม่กล้าออกมาวิพากษ์วิจารณ์เพราะเกรงว่าผู้ผลิตอาจปฏิเสธที่จะขายสินค้าให้ โดยเฉพาะในกรณีที่ผู้ผลิตในอุตสาหกรรมต้นน้ำเป็นบริษัทขนาดใหญ่ที่มีอำนาจต่อรองทั้งทางธุรกิจและทางการเมืองสูง

ขณะเดียวกันผู้บริโภคและประชาชนซึ่งเป็นผู้เสียประโยชน์อีกกลุ่มหนึ่งนั้น อาจไม่รู้สึกว่าตนกำลังเป็นผู้เสียประโยชน์เพราะราคาสินค้าอาจสูงขึ้นเพียงเล็กน้อยเพราะสินค้าที่ผลิตมีองค์ประกอบของวัตถุดิบหลายประเภท หรือในกรณีที่รัฐให้เงินอุดหนุนแก่ธุรกิจ (เช่นการปล่อยเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ การยกเว้นภาษีนำเข้าหรือภาษีนิติบุคคล หรือการลดหนี้ให้กับธุรกิจเอกชนที่มีหนี้เสีย) ผู้บริโภคหรือประชาชนจะไม่รู้สึกเลยเพราะเป็นการเสียประโยชน์ทางอ้อม คือการเสียโอกาสที่จะได้รับบริการจากภาครัฐจากเงินงบประมาณที่สูญเสียไปให้กับการอุดหนุนหรือให้สิทธิประโยชน์ต่างๆ แก่ภาคธุรกิจ

ในการใช้อำนาจทางบริหารเพื่อเอื้อผลประโยชน์ให้แก่ธุรกิจของตนเองของผู้บริหารประเทศอาจมีลักษณะเจาะจงหรือไม่เจาะจงกับธุรกิจของรัฐมนตรีหรือพวกพ้อง ตัวอย่างเช่นในกรณีที่ครอบครัวของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีถือหุ้นในบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์เป็นจำนวนมาก ก็อาจมีการออกนโยบายเพื่อการกระตุ้นตลาดหลักทรัพย์โดยการเสนอให้มีการปรับลดภาษีนิติบุคคลสำหรับบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ หรือการใช้เงินงบประมาณหรือเงินทุนจากแหล่งอื่นๆ ในการกระตุ้นตลาดหุ้นเพื่อที่จะพยุงราคาหุ้นมาตรการดังกล่าวจะเอื้อผลประโยชน์ให้แก่บริษัททุกรายที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์รวมถึงบริษัทที่ครอบครัวหรือญาติของรัฐมนตรีเป็นเจ้าของด้วย การกำหนดนโยบายเพื่อเอื้อผลประโยชน์ให้แก่ธุรกิจในลักษณะที่ไม่เจาะจงดังกล่าวทำให้นโยบายของรัฐบาลอาจไม่ตกเป็นเป้าของการวิพากษ์วิจารณ์ของสาธารณชนและสื่อมวลชนและอาจทำให้มีผู้ประกอบการรายอื่นที่ได้รับผลพลอยได้ให้การสนับสนุนด้วย

ทางตรงกันข้ามการใช้อำนาจทางนโยบายเพื่อเอื้อผลประโยชน์ที่เฉพาะเจาะจงกับบริษัทที่ผู้บริหารประเทศมีผลประโยชน์มักจะเป็นเป้าของการตรวจสอบมากกว่าในกรณีของนโยบายที่จะเอื้อผลประโยชน์ให้แก่ธุรกิจในวงที่กว้างมากขึ้นซึ่งทำให้มีข้ออ้างเกี่ยวกับผลประโยชน์ส่วนรวมมากขึ้น แต่ไม่ว่าจะเป็นการเอื้อผลประโยชน์แก่ธุรกิจในรูปแบบใดก็ตาม นโยบายที่มุ่งผลประโยชน์ส่วนตนเป็นหลักล้วนเป็นการก่อความเสียหายต่อประเทศชาติทั้งสิ้น

ทั้งนี้การกำหนดนโยบายที่เอื้อต่อภาคธุรกิจไม่จำเป็นต้องเป็นการคอร์รัปชั่นเสมอไป การส่งเสริมอุตสาหกรรมอาจมีเหตุผลหากการส่งเสริมดังกล่าวทำให้เกิดการจ้างงาน ทำให้ประชาชนมีรายได้ รัฐได้ภาษีเพิ่มขึ้น มีการพัฒนาอุตสาหกรรมต่อเนื่อง ฯลฯ ทำให้นโยบายการส่งเสริมหรือให้การคุ้มครองอุตสาหกรรมมีมิติของสาธารณะมิใช่นโยบายที่จะเอื้อผลประโยชน์ทางธุรกิจให้แก่ผู้ประกอบการไม่กี่รายเท่านั้น

ทั้งหมดนี้เป็นเพียงการคาดคะเนเท่านั้น โดยในทางปฏิบัติมีน้อยครั้งมากที่จะมีระบบการติดตามเพื่อประเมินว่า หลังจากที่รัฐทุ่มเงินช่วยเหลือภาคธุรกิจแล้ว ธุรกิจได้สร้างรายได้ให้กับประชาชนและรัฐคุ้มค่ากับเงินที่ลงทุนไปหรือไม่ หรือเป็นการสูญเปล่า การที่ผู้กำหนดนโยบายไม่ต้อง “รับผิดชอบ” ต่อเงินงบประมาณที่ใช้ไปเป็นช่องโหว่ทำให้สามารถเกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นในกรณีที่ผู้บริหารประเทศจงใจกำหนดนโยบายที่เอื้อผลประโยชน์ให้กับบริษัทเอกชนเพื่อแลกกับสินบน

การคอร์รัปชั่นทางนโยบายนี้ยังมีความหมายรวมถึงการกระทำสัญญาข้อผูกพันใดๆ ที่ทำให้รัฐเสียเปรียบคู่สัญญาเอกชนที่นักการเมืองมีส่วนได้เสียหรือที่เป็นของญาติหรือพวกพ้องด้วยทั้งทางตรงและทางอ้อม เช่นในกรณีของการทำสัญญาที่กำหนดให้รัฐต้องรับภาระความเสี่ยงทางธุรกิจของคู่สัญญาเอกชนในกรณีของการรับซื้อกระแสไฟฟ้าจากบริษัทเอกชนที่อนุญาตให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนสามารถปรับราคาไฟฟ้าที่รัฐวิสาหกิจรับซื้อให้สูงขึ้นตามความผันผวนของค่าเงินบาทเป็นต้น หรือในกรณีของ “ค่าโง่ทางด่วน” ซึ่งทำให้รัฐต้องชดเชยบริษัทก่อสร้างเอกชนเป็นวงเงินมหาศาลจากความล่าช้าของโครงการ

ในประเด็นเหล่านี้หากฝ่ายบริหารมิได้เป็นผู้มีส่วนได้เสียในธุรกิจที่ได้รับผลประโยชน์แต่เป็นการ “รับเงินใต้โต๊ะ” ก็จะเป็นการคอร์รัปชั่นที่ผิดกฎหมาย แต่หากไม่มีการ “รับเงินใต้โต๊ะ” แต่นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีมีญาติที่มีหุ้นส่วนในธุรกิจที่เป็นคู่สัญญาของรัฐ แม้ไม่มีความผิดทางกฎหมายแต่เป็นการทำผิดจรรยาบรรณของผู้บริหารประเทศ เช่นในกรณีของการแปรสัญญาสัมปทานโทรคมนาคมซึ่งมีประเด็นคำถามว่า บริษัทโทรศัพท์เคลื่อนที่ที่ลูกชายของนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่จะได้รับผลประโยชน์โดยตรงจากการแปรสัญญาหรือไม่ ถ้ามีการเจรจาเพื่อลดส่วนแบ่งรายได้ที่บริษัทเอกชนที่ได้รับสัมปทานมีภาระต้องจ่ายให้กับรัฐวิสาหกิจที่เป็นผู้ให้สัมปทาน ในลักษณะเดียวกัน ในกรณีตัวอย่างของอุตสาหกรรมเหล็ก หากครม. มีนโยบายให้ขึ้นภาษีนำเข้าเหล็กและรับสินบนจากบริษัทผลิตเหล็กในประเทศ พฤติกรรมของการรับสินบนดังกล่าวก็จะจัดว่าเป็นการคอร์รัปชั่นซึ่งมีโทษทางอาญา แต่ในกรณีที่รัฐมนตรีไม่ได้รับสินบนจากกลุ่มธุรกิจ หากแต่มีหุ้นส่วนในธุรกิจเหล็กที่ได้รับผลประโยชน์โดยตรงจากนโยบายการคุ้มครองของรัฐก็จะเป็นการคอร์รัปชั่นทางนโยบายซึ่งไม่ผิดกฎหมายเพราะไม่มีการรับสินบน หากแต่สินบนดังกล่าวจะอยู่ในรูปแบบของ กำไรของบริษัทนั่นเอง แม้การกระทำจะมีผลเสียหายเช่นเดียวกัน ทำให้จำเป็นต้องมีมาตรการในการสกัดกั้นกระบวนการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายที่เป็นการใช้อำนาจรัฐในการแสวงหาผลประโยชน์ของธุรกิจส่วนตัวที่ไม่ผิดกฎหมายขึ้นมา ซึ่งในบทที่ 3 จะกล่าวถึงรูปแบบและช่องทางในการใช้อำนาจบริหารเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวในกรณีของประเทศไทยเพื่อที่จะเป็นพื้นฐานในการประเมินว่า กฎหมาย ข้อบังคับและระเบียบที่มีอยู่สามารถป้องกันวิธีการแสวงหาผลประโยชน์เหล่านี้ได้มากน้อยเพียงใด

รูปแบบในการแสวงหาผลประโยชน์โดยใช้อำนาจบริหาร

อำนาจของฝ่ายบริหารนั้นค่อนข้างกว้างโดยรวมถึงอำนาจทางนิติบัญญัติและทางตุลาการในทางปฏิบัติด้วยจึงส่งผลกระทบต่อบุคคลหรือกลุ่มบุคคลเป็นจำนวนมาก เดิมทีนั้นนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีมีอำนาจทางนิติบัญญัติเนื่องจากมีสถานภาพเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรด้วย แต่รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 มีเจตนาที่จะแยกอำนาจบริหารออกจากอำนาจนิติบัญญัติ โดยมาตรา 204 กำหนดว่า นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีจะเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาในขณะเดียวกันไม่ได้ทำให้ครม. ไม่สามารถเข้าร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติได้

อย่างไรก็ตามรัฐธรรมนูญยังคงให้ ครม. เสนอร่างกฎหมายได้ ซึ่งในทางปฏิบัติสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เป็นสมาชิกของพรรครัฐบาลก็มีหน้าที่ตอบสนองนโยบายของพรรคจึงมักจะให้การสนับสนุนร่างกฎหมายที่ ครม. เสนอ แม้วุฒิสภาอาจคัดค้านร่างกฎหมายที่รัฐบาลเสนอแนะแต่หากสภาผู้แทนราษฎรมีมติยืนยันร่างเดิมด้วยคะแนนมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎร ก็จะถือว่าร่างนั้นได้รับการเห็นชอบจากรัฐสภาและเข้าสู่ขั้นตอนการประกาศใช้ต่อไป

นอกจากนี้คณะรัฐมนตรียังมีบทบาทค่อนข้างมากในการออกกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายของฝ่ายบริหาร เช่น พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง หรือประกาศกระทรวงเป็นต้น ซึ่งมีผลบังคับใช้ทั่วไปในลักษณะเดียวกับพระราชบัญญัติที่ออกโดยรัฐสภา ตลอดจนกฎและประกาศของคณะกรรมการที่จัดตั้งตามกฎหมายแม่บท เช่น ประกาศคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า ประกาศคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน

ขณะเดียวกันรัฐมนตรีและครม. มีอำนาจในการออกคำสั่งใดๆ ที่มีผลกระทบต่อบุคคลหรือทรัพย์สินของบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะซึ่งมีลักษณะที่คล้ายคลึงกับอำนาจตุลาการอีกด้วย ตัวอย่างเช่น รัฐมนตรีหรือครม.มีอำนาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐและรัฐวิสาหกิจ ดังนั้น จึงเห็นได้ว่าฝ่ายบริหารนั้นมีอำนาจทั้งสามส่วน คือ บริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ


วิธีการในการแสวงหาผลประโยชน์โดยการใช้อำนาจรัฐให้แก่ธุรกิจที่ตนหรือครอบครัวมีส่วนได้เสียโดยทั่วไปแล้วมี 3 วิธี คือ

1. กำหนดหรือเปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์ของรัฐว่าด้วยการส่งเสริม คุ้มครองหรือกำกับดูแลธุรกิจซึ่งรวมถึงการให้ข้อยกเว้นหรือการจงใจละเว้นที่จะบังคับใช้กฎหมายเพื่อเอื้อผลประโยชน์ให้แก่ธุรกิจที่ตนหรือครอบครัวหรือญาติมีส่วนได้เสียด้วย

2. จัดสรรทรัพยากรของรัฐให้แก่ธุรกิจที่มีส่วนได้เสีย เช่น งบประมาณในการส่งเสริมธุรกิจ สัมปทานผูกขาดที่ทำให้ธุรกิจมีกำไรส่วนเกินมาก เงินอุดหนุนที่ช่วยลดค่าใช้จ่ายในการผลิตสินค้าหรือให้บริการ การจัดสรรโควต้านำเข้าหรือส่งออก ฯลฯ

3. ใช้ตำแหน่งหน้าที่ในทางบริหารหรือปกครองในแสวงหาหรือรักษาผลประโยชน์ทางธุรกิจส่วนตัว เช่น การใช้ตำแหน่งหน้าที่ในการบริหารประเทศเจรจาต่อรองในการประกอบธุรกิจส่วนตัวในต่างประเทศ หรือในการเรียกระดมทุนจากธุรกิจเอกชนที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของตน เป็นต้น แม้การใช้อำนาจดังกล่าวไม่ได้ทำให้เกิดกฎเกณฑ์ของรัฐที่บิดเบือนหรือสูญเสียงบประมาณ แต่การใช้ตำแหน่งหน้าที่ที่เป็นสาธารณะเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวไม่ว่าจะในลักษณะใดก็ถือว่าเป็นการคอร์รัปชั่นโดยทั้งสิ้น


ช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์โดยใช้อำนาจบริหาร

สำหรับช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์ทางธุรกิจของผู้บริหารประเทศมีหลากหลาย แต่ช่องทางหลักได้แก่

1) การใช้อำนาจในการตรากฎหมายโดยผ่านสมาชิกพรรคที่เป็นสมาชิกรัฐสภา

ดังที่ได้กล่าวไว้แล้วว่า การบัญญัติกฎหมายเป็นวิธีการหนึ่งในการเอื้อผลประโยชน์ให้แก่ธุรกิจของผู้บริหารประเทศ ในประเด็นนี้หากผู้บริหารประเทศมีผลประโยชน์ทางธุรกิจที่เกี่ยวโยงกับกฎหมายที่มีการพิจารณาในสภาแล้ว อาจมีการเปลี่ยนแปลงกฎหมายไปในลักษณะที่เอื้อผลประโยชน์ให้แก่ตนเองหรือพวกพ้องได้ เช่นในกรณีของการกำหนดหุ้นส่วนต่างชาติใน พ.ร.บ. ประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 ซึ่งเกิดข้อกังขาว่า การที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติรับการแปรญัตติของวุฒิสภาที่กำหนดให้ต่างชาติถือหุ้นในกิจการโทรคมนาคมที่ได้รับใบอนุญาตในการประกอบกิจการในประเทศไทย ได้ไม่เกินร้อยละ 25 จากร่างเดิมที่กำหนดไว้ที่ร้อยละ 49 นั้นเกิดจากการที่นายกรัฐมนตรีมีธุรกิจของครอบครัวที่จะได้รับผลประโยชน์โดยตรงจากข้อกำหนดดังกล่าว

ทางกลับกันในกรณีที่รัฐบาลไม่ได้รับผลประโยชน์ใดๆ จากกฎหมายที่มีการเสนอเข้ามา ก็อาจใช้เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรในการที่จะให้สภาลงมติ "ไม่เห็นชอบ" กับร่าง พ.ร.บ. ในวาระแรก คือวาระรับหลักการแล้ว ซึ่งถือว่าเป็นการสิ้นสุดทำให้กฎหมายบางฉบับที่อาจเป็นประโยชน์ต่อสังคมต้องตกไป

2) การใช้อำนาจในการออกกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหารโดยผ่านคณะกรรมการ

กฎหมายในยุคสมัยนี้มีความซับซ้อนในเชิงเทคนิคมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม กฎเกณฑ์ทางการค้า หรือกิจการโทรคมนาคมก็ดี ทำให้มีการร่างกฎหมายในลักษณะที่ให้อำนาจแก่ฝ่ายปกครองในการกำหนดรายละเอียดของสารบัญญัติของกฎหมายมากขึ้น เพราะฝ่ายปกครองเป็นผู้ที่มีความคุ้นเคยกับประเด็นต่างๆ ที่เป็นสาระสำคัญของกฎหมายมากกว่า แต่ในอีกมุมมองหนึ่งการที่ฝ่ายนิติบัญญัติมอบอำนาจอย่างกว้างขวางให้กับฝ่ายบริหารแสดงถึงการที่สมาชิกสภาละเลยที่จะ "ทำการบ้าน" แต่กลับถ่ายโอนงานให้ผู้ที่บังคับใช้กฎหมายเป็นผู้กำหนดเองเสมือนกับการเขียนเช็คเปล่า (blank cheque) ให้กับฝ่ายปกครอง ซึ่งในหลายครั้ง พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง หรือกฎอื่นๆ ที่กำหนดขึ้นมามีลักษณะที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมย์ของกฎหมายแม่บท ทำให้เกิดปัญหาในการบังคับใช้ (ศ. ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ 2545)

ตัวอย่างเช่น ในกรณีของ พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 ที่มีวัตถุประสงค์ที่จะกำกับดูแลให้การแข่งขันในตลาดระหว่างผู้ประกอบการมีความเป็นธรรม ยังไม่สามารถบังคับใช้ได้จวบจนปัจจุบันโดยเวลาล่วงเลยมากว่า 3 ปีแล้ว เนื่องจาก ครม. และคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า ซึ่งมีรัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์เป็นประธานกรรมการและผู้แทนจากภาคเอกชนจำนวนมากไม่ได้ให้ความสนใจที่จะผลักดันให้มีการออกเกณฑ์ของการ "มีอำนาจเหนือตลาด" ของผู้ประกอบการทำให้กฎหมายยังไม่สามารถบังคับใช้ได้ในกรณีที่ผู้ประกอบการที่มีอำนาจผูกขาดในตลาดใช้กลยุทธ์ทางการค้าในการกลั่นแกล้งหรือกีดกันการแข่งขันคู่แข่งที่มีอำนาจทางตลาดน้อยกว่า ทำให้ปัญหาการค้าที่ไม่เป็นธรรมในหลายอุตสาหกรรมไม่ได้รับการแก้ไขแต่อย่างใดแม้จะมีการตรากฎหมายแล้ว ไม่ว่าจะเป็นกรณีการขายเหล้าพ่วงเบียร์ซึ่งได้ลุกลามไปถึงการพ่วงน้ำดื่มบรรจุขวดและโซดา การผูกขาดในกรณีโทรทัศน์ระบบบอกรับสมาชิก (เคเบิ้ล) หรือการผูกขาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ซึ่งมีผู้ที่ร้องเรียนเข้ามาที่สำนักส่งเสริมการแข่งขันทางการค้า กรมการค้าภายในก็ดี

การออกกฎของหน่วยงานปกครองโดยทั่วไปแล้วมีความโปร่งใสน้อยมากเมื่อเทียบกับการตราพระราชบัญญัติซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของรัฐสภา โดยเฉพาะในสภาพแวดล้อมที่ประเทศไทยยังไม่มีระเบียบวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองว่าด้วยการออก "กฎ" (เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ 2545) ทำให้การออกกฎของฝ่ายบริหารในปัจจุบันขาดความโปร่งใสและหลักประกันของความถูกต้องและเป็นธรรม เนื่องจาก พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มีสารบัญญัติเฉพาะในส่วนของการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐในฝ่ายปกครองในส่วนของการออกคำสั่งทางปกครองและการวินิจฉัยข้อพิพาทเท่านั้น

3) การใช้อำนาจในการจัดสรรงบประมาณหรือทรัพยากรของรัฐ

ในปีหนึ่งรัฐบาลมีงบประมาณในการใช้จ่ายเกือบ 4 ล้านล้านบาท ซึ่งงบประมาณนี้ฝ่ายบริหารอาจผันไปให้แก่ธุรกิจของตนเองได้โดยการใช้อำนาจในการกำหนดนโยบาย โดยเฉพาะในกรณีของการจัดซื้อจัดจ้างในโครงการก่อสร้าง เช่นในกรณีของโครงการก่อสร้างระบบบำบัดน้ำเสียคลองด่านที่มีมูลค่ากว่า 13,000 ล้านบาท ซึ่งการสืบสวนพบว่า อดีตรัฐมนตรีกระทรวงวิทยาศาสตร์ซึ่งเป็นหนึ่งในคณะกรรมการพิจารณาอนุมัติโครงการและพี่น้องมีหุ้นส่วนในกลุ่มธุรกิจที่ร่วมทุนกับบริษัทผู้รับเหมาที่ประมูลงานได้ด้วย หรือกรณีของสหกรณ์สุราษฎร์ธานี ซึ่งมีการโยกงบประมาณในการพัฒนาจังหวัดมาเพื่อซื้อที่ดินเพื่อจัดตั้งอาคารของสหกรณ์ซึ่งที่ดินที่มีการจัดซื้อดังกล่าวมีรัฐมนตรีและพรรคพวกเป็นเจ้าของ

แต่ในบางกรณีการเอื้อผลประโยชน์ทางธุรกิจจะแนบเนียนมากกว่าโดยเป็นไปในลักษณะของการจัดสรรงบประมาณในการสนับสนุนส่งเสริมอุตสาหกรรมที่ผู้บริหารประเทศและครอบครัวได้รับผลประโยชน์โดยตรงซึ่งไม่พัวพันกับการทุจริตคอร์รัปชั่นที่ผิดกฎหมายเช่นในกรณีของการก่อสร้างซึ่งเป็นการคอร์รัปชั่นแบบเดิมๆ ทำให้การคอร์รัปชั่นในลักษณะดังกล่าวอยู่นอกเงื้อมมือของกฎหมาย

4) การใช้อำนาจตามตำแหน่งในคณะกรรมการที่มีหน้าที่กำหนดมาตรการส่งเสริมธุรกิจ

นโยบายอุตสาหกรรมเป็นนโยบายที่เปิดช่องให้ผู้ที่มีอำนาจในการบริหารประเทศแสวงหาผลประโยชน์ทางธุรกิจส่วนตัวได้อย่างถูกกฎหมายและอย่างแนบเนียนที่สุด ทั้งนี้เพราะนโยบาย อุตสาหกรรมมุ่งเน้นที่จะให้การส่งเสริมหรือคุ้มครองอุตสาหกรรมภายในประเทศโดยการให้เงินอุดหนุนจากรัฐ การให้สิทธิพิเศษทางด้านภาษี การให้สัมปทานผูกขาดหรือการให้การคุ้มครองโดยการจำกัดการแข่งขันในตลาดและจากสินค้านำเข้าโดยการเพิ่มกำแพงภาษี ตัวอย่างของคณะกรรมการที่อาจเอื้อผลประโยชน์ทางธุรกิจให้แก่บริษัทบางกลุ่มหรือบางบริษัทได้แก่ คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนซึ่งมีอำนาจในการให้สิทธิพิเศษด้านภาษี คณะกรรมการส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมซึ่งมีอำนาจในการจัดสรรเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ หรือคณะกรรมการบรรษัทบริหารสินทรัพย์ไทยซึ่งมีอำนาจในการปรับลดหนี้

นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีมักมีส่วนเกี่ยวข้องกับคณะกรรมการที่มีอำนาจหน้าที่ในการส่งเสริมอุตสาหกรรมหรือธุรกิจหลายคณะ ไม่ว่าจะเกี่ยวข้องโดยตรงจากการเป็นประธานกรรมการโดยตำแหน่ง หรือโดยอ้อมจากการมีอำนาจแต่งตั้งประธานกรรมการและกรรมการ โดยทั่วไปแล้ว โครงสร้างของคณะกรรมการในประเทศไทยจะประกอบไปด้วยข้าราชการประจำกระทรวงและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนเอกชน และผู้ทรงคุณวุฒิในจำนวนที่ค่อนข้างจำกัด ข้าราชการประจำเองก็อยู่ภายใต้กรอบอำนาจของรัฐมนตรี ส่วนผู้แทนจากภาคธุรกิจและผู้ทรงคุณวุฒิที่ได้รับการคัดเลือกก็มักจะเป็นผู้ที่มีสายสัมพันธ์ทางธุรกิจกับนักการเมือง ทำให้นักการเมืองสามารถกำหนดทิศทางและแนวนโนบายไปในลักษณะที่เอื้อผลประโยชน์แก่ตนเองได้ นอกจากนี้องค์ประกอบของคณะกรรมการโดยทั่วไปจะไม่มีตัวแทนขององค์กรเอกชน นักวิชาการหรือผู้บริโภคที่มิได้มีผลประโยชน์ทางธุรกิจและเป็นอิสระจากฝ่ายการเมืองอย่างแท้จริง หรือถ้ามีก็จะเป็นเสียงส่วนน้อยมากที่ไม่สามารถพลิกผันการตัดสินใจของกรรมการได้

ดังนั้นหากรัฐมนตรีหรือครอบครัวมีส่วนได้เสียกับธุรกิจที่ได้รับการส่งเสริมย่อมเป็นที่ครหาได้ว่าเป็นการใช้อำนาจบริหารในการแสวงหาผลประโยชน์ทางธุรกิจส่วนตัว เช่นในกรณีที่คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานและรัฐมนตรีกระทรวงอุตสาหกรรมเป็นรองประธานกรรมการ มีการเปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์การส่งเสริมการลงทุนเพื่อให้สิทธิพิเศษกับบริษัทโตโยต้าซึ่งมีบริษัทในเครือที่เป็นผู้ร่วมทุนในบริษัทผลิตชิ้นส่วนรถยนต์ของรัฐมนตรีและเป็นผู้รับซื้อชิ้นส่วนรถยนต์ด้วยแม้จะไม่ใช่รายใหญ่ก็ตาม

5) การใช้อำนาจตามตำแหน่งผ่านคณะกรรมการที่มีหน้าที่ควบคุมกำกับดูแลธุรกิจ

ธุรกิจโดยทั่วไปสามารถแสวงหากำไรได้โดยการมีพฤติกรรมในการประกอบธุรกิจที่ผิดกฎหมาย เช่น การปั่นหุ้น การหลบเลี่ยงภาษีนิติบุคคลโดยการตบแต่งบัญชีเป็นเท็จ หรือการกลั่นแกล้งคู่แข่งในตลาด หรือการใช้อำนาจผูกขาดในการกำหนดราคาสินค้าที่สูงเกินควร เป็นต้น รัฐจึงต้องเข้ามาทำหน้าที่กำกับดูแลมิให้ธุรกิจแสวงหากำไรในลักษณะที่ผิดกฏหมายและไม่เป็นธรรมต่อผู้ที่เกี่ยวข้อง

หน่วยงานของรัฐที่มีภารกิจเกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจได้แก่ ธนาคารแห่งประเทศไทยซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแลสถาบันการเงิน คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) ซึ่งมีหน้าที่ในการกำหนดกฎเกณฑ์และกติกาในการประกอบธุรกิจของบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าซึ่งมีหน้าที่กำหนดกฎเกณฑ์ว่าด้วยการแข่งขันที่เป็นธรรม คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) มีอำนาจหน้าที่ในการสืบสวนกรณีการฟอกเงินซึ่งรวมถึงเงินที่ได้จากการยักยอกหรือฉ้อโกงโดยกรรมการ ผู้จัดการหรือพนักงานอื่นๆ ของสถาบันการเงิน จะเห็นได้ว่าหน่วยงานเหล่านี้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่สามารถให้คุณให้โทษกับธุรกิจเอกชนได้ในหลายช่องทาง

โดยทั่วไปในประเทศที่พัฒนาแล้วหน่วยงานที่กล่าวมาทั้งหมดนี้จะมีสถานภาพเป็นองค์กรอิสระ ซึ่งหมายถึงอิสระจากฝ่ายบริหารนั่นเอง เพื่อที่จะให้หน่วยงานเหล่านี้สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเป็นกลาง โดยปราศจากการแทรกแซงของอำนาจทางการเมือง แต่ในกรณีของประเทศไทย หน่วยงานเหล่านี้ยังคงสังกัดกระทรวงหรือสำนักนายกรัฐมนตรีโดยมีรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการโดยตำแหน่ง หรือที่คณะรัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้งกรรมการ ด้วยเหตุนี้จึงไม่สามารถหลีกเลี่ยงจากการแทรกแซงทางการเมืองได้

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่ได้ระบุว่าหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลธุรกิจเอกชนเหล่านี้จะต้องเป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร ยกเว้นในกรณีของกิจการกระจายเสียงวิทยุ โทรทัศน์และโทรคมนาคมซึ่ง มาตรา 40 ได้ระบุไว้ว่า “ให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ตามวรรคหนึ่งและกำกับดูแลการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุ โทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

แม้รัฐธรรมนูญมิได้ระบุชัดเจนว่าหน่วยงานของรัฐที่ทำหน้าที่กำกับดูแลธุรกิจทุกแห่งควรเป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารแต่มาตรา 40 ก็ได้สร้างแนวทางที่เป็นตัวอย่างให้กับหน่วยงานกำกับดูแลในสาขาอื่นๆ ที่จะมีการทยอยจัดตั้งขึ้นมาเรื่อยๆ เพราะในการร่างพระราชบัญญัติในการจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแลเหล่านี้มักจะยึดเอารูปแบบของโครงสร้างขององค์กรตาม พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ ฯ พ.ศ. 2542 ซึ่งเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญมาตรา 40 มาใช้เป็นแม่แบบโดยมีการปรับปรุงจากประสบการณ์และปัญหาที่ประสบมาประกอบด้วย

อย่างไรก็ดีองค์กรกำกับดูแล เช่นธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) หรือ สำนักงานส่งเสริมการแข่งขันทางการค้าซึ่งมีกำเนิดมาก่อนที่จะมีตัวอย่างขององค์กรกำกับดูแลของรัฐที่เป็นอิสระ จึงยังไม่มีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารซึ่งอาจทำให้การปฏิบัติหน้าที่ในการกำกับดูแลธุรกิจเอกชนอาจมีการแทรกแซงทางการเมืองส่งผลให้มีการเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมายในลักษณะที่เอื้อผลประโยชน์ให้แก่ธุรกิจที่รัฐมนตรีมีส่วนได้เสียได้ เช่น หากบริษัทที่ครอบครัวหรือญาติของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีมีหุ้นส่วนกระทำผิดกฎเกณฑ์ของตลาดหลักทรัพย์โดยการปั่นหุ้นหรือการปล่อยข่าวลือเกี่ยวกับการที่จะไปครอบงำกิจการอื่นที่ส่งผลให้ราคาหุ้นเพิ่มขึ้น หรือมีการถ่ายโอนกำไรจากบริษัทแม่ที่เป็นบริษัทมหาชนไปยังบริษัทของครอบครัวที่มิได้จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ กลต. ซึ่งมีรัฐมนตรีกระทรวงการคลังซึ่งเป็นรองนายกรัฐมนตรีเป็นประธานอาจถูกกดดันให้ละเว้นในการเอาผิดกับบริษัทดังกล่าวถึงแม้พฤติกรรมดังกล่าวจะเป็นการหลอกลวงผู้ลงทุน และผู้ถือหุ้น

6) การใช้อำนาจในการแต่งตั้งผู้บริหารของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ และข้าราชการประจำ

การที่รัฐมนตรีและครม.มีอำนาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนพนักงานเจ้าหน้าที่ของรัฐทำให้ฝ่ายบริหารสามารถเข้ามาแทรกแซงการบริหารประเทศไม่เพียงแต่ในระดับนโยบาย แต่ในระดับของการปฏิบัติซึ่งเป็นหน้าที่ของข้าราชการประจำอีกด้วย ทั้งนี้ หากกระบวนการสรรหาและแต่งตั้งหรือถอดถอนเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่มีความโปร่งใสแล้ว อาจเป็นช่องทางให้ภาคการเมืองกดดันให้เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำหรือละเว้นการกระทำตามหน้าที่ได้ โดยเฉพาะในกรณีของหน่วยงานของรัฐที่มีภารกิจเกี่ยวพันกับผลประโยชน์ทางธุรกิจมาก เช่นกรมสรรพากรและกรมศุลกากร

ในระบบการเมืองและการปกครองของประเทศไทย รัฐมนตรีเจ้าสังกัดเป็นผู้นำเสนอชื่อข้าราชการประจำระดับ 11 คือปลัดกระทรวงให้ ครม. พิจารณาอนุมัติแต่ผู้เดียว และสำหรับตำแหน่งระดับ 10 (อธิบดีสำหรับกรมสังกัดกระทรวง) ปลัดกระทรวงเป็นผู้เสนอให้รัฐมนตรีในสังกัดนำเสนอ ครม. พิจารณาอนุมัติ จะเห็นได้ว่า ในระบบการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงนั้นรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีมีอำนาจค่อนข้างเบ็ดเสร็จ
การที่ฝ่ายบริหารมีบทบาทมากในการแต่งตั้งข้าราชการและผู้บริหารในหน่วยงานของรัฐอาจทำให้เกิดการแทรกแซงทางการเมือง เช่นในกรณีของธนาคารกรุงเทพพาณิชยการ (บีบีซี) ที่มีการปล่อยสินเชื่อให้กับนักการเมืองเพื่อใช้ในการครอบงำกิจการเป็นมูลค่ามหาศาล โดยธนาคารแห่งประเทศไทยละเลยที่จะแก้ไขปัญหาหนี้เสียที่เกิดจากการปล่อยกู้ดังกล่าว (ดูรายละเอียดของกรณีศึกษาดังกล่าวในภาคผนวก 9) จึงเกิดคำถามว่า การที่ธนาคารแห่งประเทศไทยมิได้ดำเนินการใดๆเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวเกิดจากแรงกดดันทางการเมืองหรือไม่ เนื่องจาก ครม. เป็นผู้เสนอชื่อผู้ว่าการและรองผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทางพิจารณาแต่งตั้ง อีกทั้ง ครม. ยังเป็นผู้แต่งตั้งและถอดถอนกรรมการอื่นๆ ตามคำแนะนำของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังอีกด้วย จึงมีการโต้เถียงกันตลอดมาจวบจนปัจจุบันว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยควรเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร โดยผู้ว่าฯ และรองผู้ว่าฯ ไม่ควรจะมาจากคำแนะนำของ ครม. แต่อาจมาจากการคัดเลือกของวุฒิสภาเช่นเดียวกับองค์กรกำกับดูแลอิสระอื่นๆ เช่น คณะกรรมการกำกับกิจการโทรคมนาคม (กทช.) หรือไม่

รัฐวิสาหกิจเป็นแหล่งของการแสวงหาผลประโยชน์ทางธุรกิจอีกแหล่งหนึ่งเพราะในแต่ละปีงบประมาณในการใช้จ่ายของรัฐวิสาหกิจซึ่งมีประมาณ 64 แห่งในปัจจุบัน (ไม่รวมบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจ) มีมูลค่าสูงถึงปีละกว่าแสนล้านบาทสำหรับงบประมาณรายจ่ายลงทุน แม้ในการแต่งตั้งผู้บริหารของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจโดยส่วนมากจะเป็นอำนาจของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจแห่งนั้นๆ ยกเว้นในกรณีของรัฐวิสาหกิจที่เป็นธนาคารซึ่งรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีจะมีอำนาจในการแต่งตั้งผู้บริหารโดยตรง แต่การแต่งตั้งดังกล่าวก็จะต้องได้รับความเห็นชอบจาก ครม. นอกจากนี้แล้ว ครม. ยังมีอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนกรรมการรัฐวิสาหกิจอีกด้วย

การที่การเมืองเข้ามามีอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนกรรมการและผู้บริหารทำให้เกิดความเสี่ยงของการที่ฝ่ายบริหารจะเข้ามาแทรกแซงรัฐวิสาหกิจเพื่อกดดันให้รัฐวิสาหกิจประกอบธุรกรรมหรือกระทำในสิ่งที่เป็นประโยชน์ต่อธุรกิจของตนเองได้ ตัวอย่างเช่น หากนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีมีส่วนได้เสียทางอ้อม กับบริษัทเอกชนที่รับสัมปทานจากรัฐวิสาหกิจ ก็อาจจะกดดันให้กรรมการและผู้บริหารระดับสูงของรัฐวิสาหกิจเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขของสัญญาในลักษณะที่เอื้อผลประโยชน์ให้แก่บริษัทเอกชนที่รับสัมปทาน และในกรณีที่กรรมการหรือผู้บริหารไม่ให้ความร่วมมือ ก็มักจะเปลี่ยนกรรมการหรือผู้บริหารโดยเสนอชื่อผู้ที่สนิทสนม คุ้นเคยหรือญาติมิตรเข้าไปเป็นกรรมการแทนเพื่อที่จะมั่นใจว่ารัฐวิสาหกิจจะตอบสนองแนวนโยบายทางการเมืองได้ ดังจะเห็นได้ว่า เมื่อมีการเปลี่ยนรัฐบาลมักมีการเปลี่ยนกรรมการรัฐวิสาหกิจหลายแห่งตามมาด้วย

ช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์ทางธุรกิจส่วนตัวโดยการใช้อำนาจบริหารนั้นมีหลากหลายเนื่องจากอำนาจบริหารนั้นค่อนข้างกว้าง ไม่ว่าจะเป็นอำนาจโดยตรงหรืออำนาจโดยอ้อมจากการมีบทบาทในการแต่งตั้งหรือถอดถอนเจ้าหน้าที่ของรัฐและพนักงานรัฐวิสาหกิจ ทั้งนี้การที่ฝ่ายบริหารมีอำนาจที่กว้างนั้นไม่จำเป็นต้องเป็นสิ่งที่ไม่ดีเพราะการบริหารประเทศที่มีประสิทธิภาพย่อมต้องอาศัยอำนาจในการบริหารจัดการเพื่อที่จะให้การดำเนินการตามแนวนโยบายของรัฐสามารถลุล่วงไปได้ ประเด็นที่สำคัญคือ เราจะทำอย่างไรที่จะป้องกันมิให้มีการใช้อำนาจดังกล่าวไปในลักษณะที่เป็นการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวมากกว่าผลประโยชน์ของประเทศชาติ


บทความที่เกี่ยวข้อง
-คุณธรรมและจริยธรรมของนักการเมือง

Keywords: นักการเมืองคอรัปชั่น, คุณธรรมและจริยธรรมของนักการเมือง, คุณธรรมจริยธรรมนักการเมือง, จริยธรรมนักการเมือง, จริยธรรมของนักการเมือง